18世纪以来,鸦片已遍布全国各地,带来了一系列的社会问题,引起了清朝统治者的关注。
雍正七年(1729),清廷首次颁布了禁烟,这也是世界上第一个禁毒法令。该法令明确规定:“定兴贩鸦片者,照收买违禁货物例,枷号一月,发近边充军,私开鸦片烟馆引诱良家子弟者,照邪教惑众律,拟绞监候;为从,杖一百,流三千里;船户、地保、邻佑人等,俱杖一百,徒三年;兵役人等借端需索,计赃,照枉法律治罪;失察之汛口地方文武各官,并不行监察之海关监督,均交部严加议处。”(李圭:《鸦片事略》卷上)但是,清廷的法令,既未阻遏鸦片的走私入口,也不能断绝鸦片交易与买卖。因此,法廷又多次申明鸦片禁令。据不完全统计,自乾隆四十五年至道光十九年(1780~1839)的六十余年里,清廷及督抚衙门地方大吏先后发过四五十道禁烟令(谕旨和文告)。但是,鸦片非但没有断绝,反而从局部蔓延至全国各地;鸦片入口数量从二百箱猛增至二万余箱。鸦片能禁绝么?应采用什么措施防止或减少英国人输入鸦片?朝野上下很多人对清廷的禁烟主张进行反省。道光十六年(1836)太常寺少卿许乃济上奏《鸦片烟例禁愈严流弊愈大亟请变通办理摺》,以及《奏请弛内地民人栽种罂粟之禁》的附片,正式提出了弛禁鸦片吸食、允许内地民人栽种的弛禁主张。